文：稻草
記得大富翁遊戲有2個公共事業和4個車站嗎？公共事業是水務局和電子公司，水電費按擲子數字大小決定；車站過路費則隨擁有車站的數目而遞增，購入全部車站會有很大優勢。試想像有個玩家擁有全部車站，甚至可以在車站上起屋，情況會怎麼樣？交通運輸系統的性質，其實也屬於公共事業。政府既擁有75%港鐵股權，也是專營權的批核方，營運方針本應優先考慮公眾利益。但現實就像大富翁遊戲一樣殘酷，港鐵不僅縱容外判商以最低工資聘用清潔工，而且年年賺錢年年加價，榨乾小市民每一分血汗錢。究竟由公共資源養大的法定機構，為何會變成一頭吸食民脂民膏的怪獸？
從「早晨老闆」到「票價即減」
九廣鐵路及地下鐵路在港英時期，本屬政府部門管理，其後於七八十年代分別改以「公司化」方式營運。雖然兩大鐵路公司均由政府注資及全權擁有，而且其主席及部份董事局成員，均由政府委任，但沒有出現甚麼官僚低效的問題，反而成為「全球效率最高和盈利最可觀的鐵路系統」。[1]
1999年3月，時任財政司司長的曾蔭權發表財政預算案，宣佈政府計劃將地鐵公司的部份股權私有化。當時曾蔭權提出私有化的幾個理由包括：一、香港奉行自由市場原則，只是鐵路基建投資龐大回本期長，所以未能吸引私營機構參與。現在地鐵公司財政穩健，當年理由「已不再適用」；二、私有化計劃可「讓香港市民投資在一家經營得法而增長潛力強勁的商業機構」；三、引進私人股本可「鞏固地鐵公司提高效率和競爭力的決心」，開闢資金來源也可其未來發展可不必完全依賴政府注資或舉債；四、私有化計劃可「令本港的證券市場結構更為穩定及多元化」，「有助鞏固香港的國際金融中心地位」；五、出售股權帶來的收益，能幫助政府未來一、兩年的財政狀況。[2]
雖然當時有立法會議員質疑，私有化後政府繼續將車站上蓋物業發展權批予地鐵是否恰當，又要求引入票價釐訂機制，也關注私有化會否影響服務表現及僱員權利，甚至曾經要求增加僱員代表入董事局，但政府一概沒有理會。後來草案於2000年2月三讀通過。[3]
政府於2000年6月公開招股，同年10月「地鐵有限公司」正式上市，政府至今保留逾75%股權。當年地鐵上市的宣傳片上，不同服務員向乘客「早晨老闆」，強調普通市民都可以做地鐵老闆。在地鐵上市儀式的演辭中，曾蔭權眉飛色舞地表示：「地鐵公司公開招股得到本港市民全面支持，給政府帶來強烈的訊息，就是市民希望政府把擁有的商業資產私營化。地鐵今天上市創下了良好的先例，為日後政府可能推行的其他私營化項目，奠下良好的基礎。」
後來的發展說明，地鐵上市確實只是私營化的第一步。2002年，政府將沙中線經營權批給九廣鐵路公司，但地鐵公司拒絕於港島在轉乘安排上合作。時任九廣鐵路公司主席的田北辰，於2018年的訪問中指出：「去到金鐘站，港鐵話我冇可能同你接駁，如果要接駁你要補貼畀我，如果唔係你哋（沙中綫乘客）要全部行出街，再行番入去（港鐵），咁死梗啦。」[4] 結果是政府介入爭議，最後以兩鐵合併解決原本分屬兩鐵網絡的轉乘安排。除了上述沒有在官方文件透露的原因，政府提出兩鐵合併的理由，包括帶來「協同效應」，有效運用現有鐵路設施及減低成本，縮短未來鐵路項目的討論時間；此外，節省了的成本可用作減低票價，同時順道推行「更客觀及透明度更高的票價調整機制」云云。
政府於2004年2月提出兩鐵合併的建議，提交到立法會討論的時候，香港恰恰爆發領匯上市的爭議。當時領匯上市的惡果已經漸漸浮現，民主派紛紛質疑政府賤賣資產及要求票價規管。在功能組別的支持下，兩鐵合併草案最終於2007年6月在立法會三讀通過 [5]，具體內容為：一、地鐵以77.9億收購九鐵的物業相關權益，並以42.5億購入九鐵50年經營權及部份鐵路資產，以及在經營期內向九鐵支付費用，部份資產則繼續由九鐵持有；二、地鐵改名為「香港鐵路有限公司」，九鐵繼續存在但不再營運鐵路系統。
當時政府推出宣傳片，口號為「兩鐵合併，車費即減」。立法會議員梁國雄則指出：「合併就是把一個政府可以全權擁有、在董事局中相對來說有較大決定權的機構，投向另一個已經被政府賣出去的、私有化的機構，亦正是因為這樣，地鐵這間企業經常以照顧小投資者的利益為理由，拒絕減票價，亦拒絕進行一些合理的改革。」但是，當年恐怕沒有人能夠想像得到，港鐵「年年賺錢年年加價」的瘋狂程度。
唯利是圖的地鐵產集團
許多人說，港鐵年年賺錢年年加價，怎樣賺錢？粗略來說，目前港鐵市值近3000億，政府擁有約75%股權。翻查港鐵年報，從2011至2020這十年間，除了2020年因為疫情影響，歷史性出現48億虧損，其餘9年均非常穩定錄得逾百億利潤。以未受社會運動及疫情影響的2018年為例，該年的息稅前盈利（EBIT）為148.10億，其中可分「經常性業務」及「物業發展利潤」兩大類別，所佔利潤比例如下：[6]
其中，「物業發展利潤」加上「經常性業務」中的「香港物業管理業務」，已佔43.68%。如果再算上「車站商務」，百份比則高達77.61%。而且，這還是2018年風平浪靜的情況。如果是看因疫情導致客運業務虧損的2020年及2021年，港鐵幾乎可以說是由地產業務獨力撐起的集團。如果依然很難想像，那麼再看看港鐵名下持有的物業名單，便可知道這是一門怎樣的生意。
車站上蓋物業的發展權，本是由政府批出，用來補貼鐵路建造費用。目前情況卻是本末倒置，補貼變相成為主要收入來源。根據本土研究社翻查70年代港英政府文件所知，鐵路公司的物業發展收入本是用作「應急儲備及改善現金流」。早年的政府文件甚至明言，鐵路公司需要按照「審慎商業原則」，不應「最大化其投資回報」。而物業發展為鐵路帶來的額外利潤，應該用以維持「保守的車費政策」。[7]
從此可見，港鐵上蓋發展絕對可以由政府主導及決定，包括興建公屋，而非必須與發展商合作興建豪宅牟利。但在地鐵上市及兩鐵合併後，卻變成一切追求利潤最大化，而政府向港鐵批出物業的發展權，也變成恆常發展模式。
物業發展權本來是公共資產，車站上蓋通通變成普通市民住不起的商場豪宅，如果能夠換來廉價優質的乘車服務，也就罷了。但現實是港鐵年年賺錢，憑藉可笑的「有加無減機制」年年加價，與其合作的地產發展商也賺得盤滿缽滿；可是在服務表現上卻是故障頻仍，甚至於2018及2019年連番發生出軌事故，以及被揭發駭人聽聞的沙中線醜聞。也許港鐵在企業發展角度上非常成功，但在香港市民眼中，肯定已淪為徹底失敗的公共服務機構。
新自由主義神話的破滅
總括來說，港鐵已經成為一頭座擁龐大公共資產，卻汲取於追求股東利潤的大怪獸——既擁有政府賦予的專營權，在運輸行業佔據無可匹敵的壟斷地位，卻交由私營機構追求最大盈利，以保障小股東利益之名，壓榨升斗市民的切身利益。如果說社會福利是資源再分配，以公共資源支援弱勢或有需要的市民；那麼政府與港鐵的合作，其實也是另一種資源再分配，將公共資源輾轉地流去富人及財團的口袋。
港鐵怪獸的煉成，令香港人得到沉重教訓，這一點幾乎成為跨黨派共識，甚至連建制派陣營的智庫，也會嚴肅呼籲特區政府回購港鐵 [8]。其實類似的故事情節，過去二十年的香港人早已不陌生。同樣將公共資產私有化的「領匯上市」計劃（曾蔭權的另一傑作），自然不必多費唇舌解釋。但其實還有不少重大政策，也是因為類似意識形態而推行，一直嚴重影響我們生活至今，例如強積金、社福界一筆過撥款、倡「醫療改革」之名而推行的醫療產業化等等。
年紀稍長的香港人，必然對源自港英政府的財政哲學耳熟能詳，即是所謂「小政府、大市場」，以及奉行「積極不干預政策」。這種經濟上的自由放任政策，與80年代開始勃興的新自由主義思潮一脈相承，並以佛利民、戴卓爾夫人、列根為標誌人物。新自由主義的常見主張，包括削減公共開支，私有化公共資產，放鬆甚至取消管制如最低工資等政策。主張背後的核心思想，就是相信自由市場能夠帶來最大效益，所以盡量減低政府干預，將一切交給自由市場解決。
姑勿論世界各地的慘痛教訓，即使我們只談香港實際經驗，不難發現由政府提供公共服務也並非必然導致低效。事實上，雖然香港政府的社會福利制度存在嚴重缺失，但在提供公共服務方面，有些地方並不比北歐國家遜色。諸如公營房屋、公營醫療系統、食水及鹹水供應、郵政服務，以及上市及合併前的兩間鐵路公司，均能長期維持廉價的優良服務。
放眼世界，新自由主義的神話，在金融海嘯後已經漸漸瓦解。一直透過貸款要脅財困窮國推行公共資產私有化及金融自由化的國際貨幣基金組織（IMF），2016年發表了 "Neoliberalism: Oversold?" [9] 的文章，提到金融開放及緊縮政策不但帶來收入不平等，而會且明顯損害經濟增長的持續性。文中甚至引述2001年諾貝爾經濟學獎得主Joseph Stiglitz的說法，指出佛利民等學者一直推崇的「智利奇蹟」，其實只因實施了資本流入控制，否則已像亞洲金融風暴中的泰國一樣被「淹沒」。限於篇幅，我們難以討論上述分析是否適切。但從上可見，即使是一直吹噓「小政府」好處的新自由主義旗手，在現實面前也終於不得不在某程度上調整路線及說法。
領匯及港鐵的慘痛經驗，已經令大部份港人認識到私有化公共資產的危險，但許多經不起事實推敲的陳腔濫調，例如最低工資推高失業率、福利養懶人、大政府會導致低效及專制，依然是深入民心的「常識」。
毫無疑問，自由市場的優勢在於追逐利潤，但民主治理的最高目標，乃在於促進人民福祉。如果企業利潤的增加，沒有為人民帶來更多好處，我們就要追究政府的責任。在這種意義下，被港鐵壓榨的外判清潔工人，與每天被迫捱貴票價的普通香港市民，實屬命運共同體，都是自由市場的囚徒。
參考
[1] 這是官方的說法，參見〈立法會參考資料摘要《地下鐵路條例草案》〉。翻查資料，地下鐵路公司於1998年的稅前盈利為35億港元。相對於英國及日本將公營鐵路私有化的歷史，香港的經驗無疑非常獨特，1999年6月運輸局在提交立法會的文件中強調：「我們必須承認，目前地鐵公司所營辦的鐵路服務既有效率又帶來合理收益，是屈指可數的成功例子。進行地鐵公司私有化計劃，並不是要改變這個成功企業行之有效的經營模式。」
[2] 當時政府預計地鐵上市，可為庫房帶來大約300億收入。參見《1999-2000年度財政預算案》（1999年3月）及《交通事務委員會：香港地下鐵路公司私有化》（1999年6月）
[3] 當時僅何秀蘭、李卓人、劉千石、梁耀忠、劉慧卿5人投反對票，其餘議員包括民主黨均投贊成票。
[4] 〈田北辰：港鐵撈過界 忘服務初衷〉，蘋果日報，2018年8月18日。
[5] 當時民主派議員全數投下反對票，民主派議員的修正案也全數被否決。
[6] 〈十年統計數字〉，香港鐵路有限公司《2020年報》 https://www.mtr.com.hk/archive/corporate/ch/investor/10yr_stat_ch.pdf
[7] 參見〈7月專題：還原「物業帶動鐵路」的歷史時空〉，本土研究社，2021年7月。連結：https://liber-research.com/07_2021_mtr1/
[8] 可參見香港願景計劃〈加快拓展鐵路網絡： 回購港鐵股份 成立鐵路管理局〉，2018年9月。連結：http://www.hkpri.org.hk/research/detail/20180915-railwaynetwork
[9] "Neoliberalism: Oversold?", International Monetary Fund, June 2016. Link: https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2016/06/ostry.htm
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